ПАНДЕМІЯ COVID-19
В ДЕРЖАВАХ ЄС:


ЕГОЇЗМ, СОЛІДАРНІСТЬ ЧИ ПОШИРЕННЯ ВПЛИВу?
Італія, Франція, Німеччина, Словаччина, Румунія, Польща, Угорщина, Чехія - як "стара" і "нова" Європа справляється з пандемією?
Рада зовнішньої політики «Українська призма» здійснила аналіз наявного досвіду та політики щодо боротьби з COVID-19 на національному та наднаціональному рівнях у країнах-членах ЄС, з урахуванням фактору впливу Китаю та РФ. Дослідження містить рекомендації уряду України щодо можливостей мінімізувати політичні наслідки COVID-19 та вплив епідеміологічної та економічної кризи на відносини з державами ЄС.
Швидке поширення пандемії COVID-19 стало глобальним викликом, що вимагає швидкого пошуку заходів з ефективної протидії. Для країн Європейського Союзу ця криза є загрозливою у кількох вимірах. По-перше, це нагальна криза системи охорони здоров'я, що має потенціал спровокувати соціально-економічну кризу.
Криза системи охорони здоров'я
Нагальна криза системи охорони здоров'я, що має потенціал спровокувати соціально-економічну кризу
1
Принципи ЄС під ударом
Пандемія COVID-19 ставить під питання базові принципи функціонування ЄС, зокрема свободу пересування у рамках Шенгенської зони чи солідарність у відповідь на спільні загрози
2
Криза довіри до інституцій ЄС
Ставиться під питання здатність інституцій ЄС своєчасно надавати допомогу чи принаймні координувати відповіді держав-членів у кризових ситуаціях
3
Вікно можливостей для популістів
пошук державами-членами ЄС індивідуальних шляхів протидії COVID-19 загострив внутрішньополітичні дискусії євроскептиків та відкрив вікно можливостей для інших геополітичних гравців
4
Infodemic
Криза спричинила дискусію про вразливість ЄС через «infodemic» – інформаційну пандемію, спричинену надміром низькоякісного неправдивого контенту, поширюваного через соціальні мережі, що впливає на суспільні настрої та політичні рішення.

5
Загальноєвропейська відповідь на пандемію наразі має обмежений характер, частково з причин браку компетенції (охорона здоров'я залишається національною прерогативою), частково через динамізм ситуації, з яким важко оперативно впоратися бюрократичним структурам ЄС. Однак інституції ЄС представили низку ініціатив з пом'якшення наслідків пандемії економічними інструментами у середині березня 2020 року. Фокус таких ініціатив зосереджений на збереженні цілісності єдиного ринку ЄС, наданні підтримки громадянам та підприємствам ЄС та визначенні заходів оперативного реагування для підтримки стабільності та солідарності держав-членів ЄС.
До прикладу, інвестиційна ініціатива Corona Response передбачає виділення 37 млрд. євро з доступних фондів ЄС для громадян, регіонів і держав-членів ЄС, постраждалих від COVID-19

Крім того, відтепер Фонд солідарності ЄС покриватиме виклики надзвичайних ситуацій у сфері охорони здоров'я, що дозволить виділити до 800 млн євро для держав-членів. З огляду на неухильне сповільнення економічного зростання єврозони та всього ЄС, офіційний Брюссель виділяє на підтримку постраждалих від пандемії підприємств 1 мільярд євро. Важливим є і те, що ЄС проявив «бюджетну гнучкість»: тепер держави-члени ЄС можуть спрямовувати свої видатки на підтримку охорони здоров'я та вразливих секторів економіки (туризм та сфера послуг), і таке збільшення витрат на охорону здоров'я не буде розглядатися Європейською комісією як перевищення бюджетного дефіциту. Зрештою, до наступного бюджету ЄС (Multiannual Financial Framework) планується включити інструменти підтримки економіки. Почалися дискусії на рівні ЄС щодо емісії «коронабондів», спільних державних облігацій держав-членів єврозони, спрямованих на подолання економічних наслідків кризи у найбільш уражених державах-членах.
Зовнішні гравці
Серед зовнішніх гравців першими спробували здобути певний зиск на епідемії коронавірусу Російська Федерація та Китайська народна республіка.
Залучення РФ до кризи двовимірне: з одного боку, сприяння поширенню дезінформації про коронавірус та підтримка євроскептичних настроїв залишається однією з тактик розхитування ЄС зсередини, намагання вплинути на довіру європейців до інституцій ЄС. З іншого боку, криза створила сприятливу можливість для покращення іміджу РФ та створення передумов для розгортання дискусії про скасування санкцій. З цією метою, зокрема, було направлено лікарів та медичне обладнання для боротьби з коронавірусом до Італії.

З іншого боку, КНР намагається скоригувати свій несприятливий образ держави походження COVID-19, тож демонструє державам ЄС свою відповідальність, солідарність і бажання співпраці, представляючи себе як гравця, що не лише спромігся вирішити кризу на національному рівні, а й робить посильний внесок у її подолання в глобальному масштабі. Рішення про надання допомоги іншим, в тому числі європейським, державам у протидії поширенню коронавірусу є для Китаю геополітичною вправою. Помітним є також те, що часом Китай використовує свою допомогу як демонстративну винагороду за прихильність окремих держав до китайських ініціатив «Пояс і Шлях» та «17+1».
У цій аналітичній записці досліджуються зовнішньо та внутрішньополітичні аспекти реагування на коронавірусну кризу окремих держав-членів ЄС. Першу групу представляють країни «старої» Європи, засновниці ЄС – Італія, Франція та Німеччина. Другу групу складають так звані «нові члени», або ж держави Центральної Європи, більшість з яких є безпосередніми сусідами України. Це Словаччина, Румунія, Польща, Угорщина та Чехія.

На їхніх прикладах спершу проаналізовано економічні, політичні та соціальні заходи боротьби із впливом пандемії COVID-19, орієнтуючись на індикатори визначені у дослідженні Oxford COVID-19 Government Response Tracker, розроблений експертами Blavatnik School of Government: закриття шкіл, робочих місць, скасування громадських заходів, обмеження в роботі громадського транспорту, мобільності громадян в середині країни, інформаційні кампанії, контроль подорожуючих, фіскальні, монетарні заходи, інвестиції в систему охорони здоров'я тощо. Окрему увагу приділено зовнішньополітичному виміру антикоронавірусних заходів, зокрема епізодам конкуренції чи співпраці з іншими гравцями.

Метою аналізу є вивчення наявного досвіду внутрішніх та зовнішніх політик країн-членів ЄС щодо боротьби з COVID-19, з урахуванням реакції самого ЄС та факторів впливу Китаю та РФ, для вироблення рекомендацій уряду України щодо додаткових заходів протидії COVID-19 та його наслідкам.

"Стара" Європа

Швидкість поширення COVID-19 в північних регіонах Італії змусила запровадити найсуворіші в ЄС заходи карантину та ізоляції, починаючи з лютого 2020 року

У порівнянні з іншими країнами Європейського Союзу, у Німеччині за високого рівня захворюваності спостерігається порівняно невисокий рівень смертності

Основні вразливості Франції, які сприяли масовому поширенню інфекції, це високий розвиток туризму і мобільності, що сприяли першій хвилі ураження

"Нова" Європа

В Словаччині початок поширення COVID-19 збігся з періодом перезавантаження влади внаслідок парламентських виборів 29 лютого 2020 року

Коронавірусну кризу в Угорщині правляча партія Fidesz та прем'єр-міністр Віктор Орбан використовують для цементування свого режиму та посилення антимігрантської, антимусульманської, антиромської та антиліберальної риторики.

Від початку кризи прем'єр-міністр намагався використати її для консолідування свого іміджу як відповідального лідера та відволікання уваги від корупційного скандалу, який лихоманить країну з минулого року.

Голосування за перепризначення уряду Орбана у повному складі 14 березня відбулось за особливою процедурою у дезінфікованому приміщенні, із використанням масок та рукавичок і голосували за нього політичні сили, які до того висловили вотум недовіри

Стан надзвичайної епідеміологічної ситуації не став на заваді підготовці до президентських виборів, які заплановані на травень 2020 року

Висновки
Ситуація навколо COVID-19 продемонструвала, що в кризових умовах в ЄС відбулась автономізація національних підходів, а країни-члени вдались до «ресуверенізації» своїх політик. Природно, що від держав як головних носіїв політичної легітимності очікуються надзвичайні заходи для реагування на безпрецедентні виклики, які становить подібна епідемія, в той час як Брюссель цих повноважень не має. Однак на першому етапі спостерігався брак солідарності: держави закривали кордони, забороняли експорт медичного обладнання всупереч підписаним домовленостям або навіть реквізували його, наввипередки намагалися імпортувати необхідне з зовнішніх ринків.
У світлі економічної рецесії та хаотизації публічних дискурсів майбутнє ЄС вкотре виглядає турбулентним, а наявні лінії поділу на європейському континенті почали поглиблюватися.

Водночас, європейські інституції та мультилатералізм вистояли: після перших індивідуалістичних реакцій держави-члени за посередництвом Брюсселя опанували більш керований підхід до розв'язання кризи. Європейські інституції розробили плани економічної допомоги постраждалим країнам та пом'якшили підхід до правил фінансової ощадності, що вимагаються у звичайних умовах. Сусідні держави почали співпрацювати між собою, приймати на лікування важкохворих з найбільш уражених регіонів тощо. Своєю чергою, ЄС продемонстрував координаційну роль, коли в доволі короткий термін спільними зусиллями було організовано закупівлю необхідних засобів захисту, профінансовано повернення туристів, що опинилися за кордоном, закрито зовнішні кордони ЄС. Однак чи перейдуть такі зачатки співпраці у більш-менш скоординовану відповідь на санітарну загрозу, покаже час.

Серед проаналізованих країн карантинні заходи більш-менш суголосні. Вони стосувалися соціального дистанціювання, закриття шкіл, скасування громадських заходів мобільності громадян всередині країни, а також низки фіскальних та монетарних заходів для підтримки підприємств. Оскільки карантинні заходи обмежують певні права і свободи громадян, держави-члени ЄС забезпечують, щоб усі вони відбувалися на законних підставах. Відтак заходи жорсткого карантину у Франції відбуваються в умовах надзвичайного санітарного стану, продебатованого та проголосованого в обох палатах парламенту. Подовження такого стану також вимагатиме згоди парламенту. Італія, Румунія та Угорщина теж ввели режим надзвичайного стану, а всі інші – впровадили режим надзвичайної ситуації.

Втім навіть законність карантинних актів не скасовує питання демократичності та захисту прав людини.
В політичному сенсі, коронавірус серйозно впливає на демократичний процес, розриваючи електоральні цикли та підважуючи в слабких демократіях політичні права та свободи громадян, інтоксикує вразливі суспільства посиленням симптомів націоналізму, євроскептицизму та антиглобалізму. Введення надзвичайного стану внаслідок поширення коронавірусу дозволило схильним до авторитаризму лідерам монополізувати політичний дискурс, приглушити голоси критиків режиму та прийняти законодавчі ініціативи, що на невизначений час обмежують права та свободи громадян. Наприклад, угорський уряд скористався ситуацією, аби прийняти закон, що надає йому надзвичайні повноваження на невизначений термін.

Своєю чергою польський уряд відмовився від введення надзвичайного стану, аби забезпечити проведення президентських виборів за сприятливих умов для чинного президента, а також ухвалив рішення про низку заходів, термін дії яких перевищує передбачені Конституцією 90 днів удвічі. Франція спочатку намагалася утримати ситуацію демократичної нормальності, провівши перший тур місцевих виборів 15 березня, проте змушена була перенести другий тур на осінь. Питанням залишається вироблення адекватної колективної відповіді на посилення авторитаризму в окремих країнах-членах, хоча засудження у формі колективної заяви ряду держав-членів ЄС уже мало місце.

В економічному сенсі більшість країн усвідомлює не лише високу ціну жорстких карантинних заходів, а й вже здійснює, або готується здійснювати масштабні виплати постраждалим.

Для держав ЄС у цьому питанні особливо важливою є фінансова участь ЄС, який, як згадувалося, має дуже малу компетенцію у вирішенні саме медичних проблем. На рівні ЄС питання «коронабондів» відродило дискусії прихильників фінансової ощадності з прихильниками економічного зростання. Традиційно випуск таких цінних паперів підтримують Італія та Франція. Зокрема остання передбачає ряд дуже коштовних заходів для підтримки економіки, які потребують зовнішнього фінансування на максимально вигідних умовах. Не менш традиційно, противниками таких інструментів виступають Німеччина, Нідерланди та інші країни умовної «півночі», що не бажають вчергове виступати в ролі чи то донорів, чи то кредиторів. Для країн зі слабкою економікою та хиткою ситуацією на ринку зовнішніх запозичень, які позбавлені можливості швидко і точково профінансувати найбільш постраждалі сектори, на кшталт України, зважування санітарних та економічних наслідків карантину повинне бути особливо виваженим та ювелірним, а розширення доступу до зовнішнього кредитування – зовнішньополітичним пріоритетом.

Світ зіштовхнувся не тільки з пандемією, але й з новим витком геополітичних змагань у супроводі «інфодемії» пропаганди та дезінформації.

Світ зіштовхнувся не тільки з пандемією, яка потребує надзвичайних заходів та мобілізації ресурсів, але й з новим витком геополітичних змагань у супроводі «інфодемії» пропаганди та дезінформації. Зокрема ЄС, за словами Високого представника Жозепа Борреля, знаходиться в центрі «битви наративів», де Китай та Росія пропонують свою «антиліберальну» альтернативу. РФ активно використовує вразливості держав-членів ЄС від COVID-19, зокрема зниження виробництва, скорочення робочих місць, перенавантаження систем охорони здоров'я для вирішення власних завдань. Тактична майстерність РФ та швидкість дій у справі надання допомоги Італії вказує на те, що Російська Федерація продовжуватиме здійснювати подібні точкові кроки для послаблення проєвропейської позиції середземноморських держав, намагаючись вибудувати коло держав, які активніше лобіюватимуть зняття санкційного режиму ЄС проти РФ.

Китай на тлі епідемії коронавірусу надалі розгортатиме діяльність, спрямовану на утвердження в якості одного з ключових світових лідерів. Здебільшого КНР використовуватиме економічні важелі та надання допомоги державам, що прихильні до китайських глобальних та регіональних ініціатив (постачання необхідних засобів захисту в Італію або Чехію привертають загальну увагу). Проте, у разі якщо російська стратегія інформаційного наступу виправдає себе, то й Китай дедалі більше вдаватиметься до такої практики. В умовах, коли китайський наратив про режим «сильної руки» як найбільш адекватний для подолання криз знаходить відгук серед певної групи населення європейських країн, Європейський Союз має продемонструвати стійкість проти пропаганди та знайти спосіб відновити привабливість європейського проекту та ліберальних цінностей.

РЕКОМЕНДАЦІЇ
Позиція України у врахуванні впливу COVID-19 на вибудовування двосторонніх відносин з Європейським Союзом та його державами-членами повинна бути проактивною і базуватися на принципах солідарності та взаємної підтримки. Водночас, через посилення впливу кризових процесів, існує ризик уповільнення співпраці з ЄС та окремими державами-членами, тож українська дипломатія повинна вжити прицільних точкових заходів для збереження наявних напрацювань та стимулювання позитивної динаміки такої співпраці.
Зокрема:
1
Європейський Союз вже заявив про готовність надавати додаткові ресурси на боротьбу з COVID-19 для держав-партнерів Східного партнерства. Однак Києву варто поглибити цей порядок денний і вийти з власними пропозиціями щодо посилення співпраці на рівні багатостороннього інституційного виміру у подоланні наслідків пандемії в регіоні Східного партнерства. В довгостроковій перспективі Київ може взяти на себе роль регіонального лідера у просуванні міжурядових ініціатив співпраці у випадку надзвичайних ситуацій природного, санітарного чи техногенного характеру.
2
Потенційне посилення антисистемних та праворадикальних політичних сил у державах-членах ЄС, що використовують ситуацію з COVID-19 у власних цілях у поєднанні з активною міжнародною кампанією РФ щодо скасування міжнародних санкцій з гуманітарних мотивів та як прояву солідарності можуть додатково загострити питання подовження дії санкцій вже на найближчому засіданні Європейської Ради. У цій ситуації доцільно:
  • посилити проактивний діалог щодо цього з Італією, Францією, Німеччиною, Чехією та ін. країнами на найвищому рівні для утримання санкційної солідарності на рівні ЄС;
  • опрацювати можливість залучення контактів на рівні побратимських відносин між містами та регіонами України та відповідних місцевостей у країнах ризику, з метою мінімізації лобіювання зняття санкцій регіональними владами;
  • провести аудит наявних можливостей МЗС щодо проведення відповідних формальних на неформальних публічних кампаній з роз'яснення подвійної гри Росії у співпраці з окремими державами ЄС; відповідно до наявних можливостей внести зміни та уточнення до плану дій МЗС на 2020 рік з метою ресурсного забезпечення роботи інформаційно-іміджевої роботи за кордоном;
  • окремо необхідно працювати з КНР, яка підтримала перегляд санкцій щодо Ірану і переконати китайське керівництво, що перегляд санкцій не може бути пакетним і відповідно поширюватися на Росію. Передусім це питання треба актуалізувати у контексті запланованої зустрічі Д. Кулеби та міністра закордонних справ Китаю Ван Ї, а також провести відповідні консультації щодо внесення його до порядку денного переговорів найвищого рівня.
3
Зважаючи на те, що коронавірусна криза стала, водночас, знаряддям та приводом для чергової хвилі російських операцій впливу у ЄС, а також на значний досвід України у протистоянні таким деструктивним впливам, важливо:
  • посилити координацію між Україною та державами-членами ЄС у сфері протидії російським інформаційним операціям, зокрема у діалозі з колегами знайти нові точки співробітництва з East StratCom Task Force – інституцією ЄС, яка займається моніторингом дезінформації;
  • · повернутись до ідеї створення в Києві Центру протидії гібридним загрозам в регіоні Східного партнерства;
  • поширювати інформаційний контент з протидії російській дезінформації, що виробляється українськими неурядовими ініціативами, за допомогою ЗДУ України за кордоном у систематичний спосіб.
4
На тлі закриття національних кордонів та зупинки роботи підприємств виробничої сфери та сфери послуг в короткостроковому вимірі та тенденції до наростання протекціонізму та підтримки зайнятості власних громадян в середньостроковому, додатково актуалізувалося питання українських трудових мігрантів в країнах Західної та Центральної Європи. Така ситуація потребуватиме:
  • активних міжурядових заходів української сторони з партнерами з країн ЄС щодо захисту прав українських трудових мігрантів в країнах ЄС, які втратили роботу, житло та засоби існування;
  • з огляду на можливість подовженого закриття кордонів та соціальну напругу, зумовлену вимушеним масовим переміщенням робочої сили, варто ініціювати діалог з партнерами щодо параметрів спеціального режиму мобільності трудових ресурсів після завершення обмежувальних заходів.

5
Урядова стратегічна комунікація має будуватись на демонстрації солідарності і відданості України спільним європейським цінностям. В цьому контексті варто:
  • в межах можливостей та з дотриманням максимальної публічності пропонувати гуманітарну та логістичну допомогу у якості виразу солідарності;
  • розглянути можливість розширення вже здійснених заходів, зокрема направлення українських медиків на допомогу європейським партнерам, сприяння в евакуації громадян з різних країн світу, поставки з Китаю до Європи медичної допомоги українськими літаками в рамках програми SALIS, на ширшу кількість партнерів.

6
У Румунії восени 2020 року заплановані вибори, що загрожують політичною турбулентністю у випадку неефективності протидії поширенню вірусу та недостатніх заходів для економічного відновлення. Відтак вірогідною є ротація в уряді (втрата влади правлячою Партії націонал-лібералів), що в свою чергу, через масштабні ротації у міністерствах, може призвести до зсування на периферію двосторонніх відносин з Україною. Для пом'якшення ефекту необхідно:
  • зберігати та посилювати контакти не лише на урядовому, але й на міжпарламентському рівні (адже партійний склад нового парламенту навряд чи зазнає радикальних змін);
  • приділяти більшу увагу експертній дипломатії (зокрема актуалізувати питання двосторонніх відносин шляхом експертних обговорень).

7
Перебіг подій у Польщі також загрожує урядовою кризою та вказує на ймовірність дострокових парламентських виборів вже восени 2020 року, відтак і на польському напрямі необхідно вживати заходів аналогічних до тих, що доцільні у відносинах з Румунією зберігати та посилювати контакти на міжпарламентському рівні та експертному рівні.
8
У рамках покращення внутрішньодержавної комунікації про карантинні та обмежувальні заходи та посилення довіри громадян до дій держави, варто вивчити досвід прямої комунікації з суспільством та регіонами, застосованих Німеччиною та Італією. Водночас особливої уваги потребує своєчасне та об'єктивне інформування українського суспільства про події в країнах ЄС щодо розвитку ситуації з поширенням вірусу та вжитими заходами. Українські недержавні медіа та окремі аналітичні центри вже запровадили окремі рубрики та інформаційні ресурси, де намагаються висвітлювати події за кордоном. Налагодження прямої інформаційної співпраці з українськими закордонними дипломатичними установами дозволило б посилити інформативність матеріалів.
Автори дослідження
Вікторія Вдовиченко
Марина Воротнюк
Сергій Герасимчук
Надія Коваль
Олександр Краєв

Рада зовнішньої політики
"Українська призма"
www.prismua.org
E-mail: info@prismua.org
Дослідження проводилося в рамках Програми інституційного розвитку аналітичних центрів за підтримки Посольства Швеції в Україні, Ініціативи відкритого суспільства для Європи (OSIFE) та Міжнародного фонду «Відродження»
Made on
Tilda